曾培炎　2008年01月16日09:35 来源：《求是》

　　一、充分认识编制主体功能区规划的重要意义

　　促进区域协调发展，是我们党和国家的一贯方针。党中央、国务院审时度势、高瞻远瞩，确立了区域发展总体战略，做出了一系列重大决策，并制定了相应政策措施。通过不懈努力，我国区域发展协调性不断增强，各地区经济平稳快速发展，基础设施加强，社会事业全面进步，能源资源节约和生态环境保护取得进展，人民生活水平明显改善，经济社会发展都取得显著成绩。

　　同时必须清醒地看到，我国区域发展中仍然存在有待解决的矛盾和问题。一些地区开发强度超过资源环境承载能力，一些地区发展潜力还没有充分发挥，全国经济布局和人口分布不尽合理，区域公共服务差距仍在扩大。对此，必须采取有效措施加以解决。

　　编制全国主体功能区规划，是区域发展总体战略的落实和细化，也是“十一五”规划工作的一项重要内容。主要目的是，以尽可能少的资源消耗、尽可能小的环境代价，实现区域经济社会尽可能好的发展。主要任务是，根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，确定主体功能定位，合理划分优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发区域，统筹谋划全国经济布局、人口分布、资源利用、环境保护和城镇化格局，明确各地开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成可持续发展的国土开发格局。

　　在新的形势下，做好主体功能区规划工作，对于深入贯彻落实科学发展观，落实“五个统筹”，实现经济社会又好又快发展，具有十分重要的意义。

　　做好主体功能区规划工作是促进区域协调发展的战略举措。我国国土辽阔，但是真正可利用的地域相对有限，必须规范开发秩序，促进资源合理配置。推进形成主体功能区，在那些开发密度已经比较高、资源环境承载能力正在减弱的地区，实行优化开发，有利于提高经济发展的质量和效益；在那些资源环境条件比较好、发展潜力比较大的区域，实行重点开发，有利于逐步缩小区域发展差距；在那些重要生态功能区、生态环境比较脆弱的地区，通过限制开发或禁止开发，有利于促进环境保护和社会进步。纵观世界，一些已经实现现代化的国家和地区，其主要企业及人口，往往集中在部分资源环境承载能力较强的区域，形成工业和服务业密集区；其他大部分国土为农林牧渔产业区，或保持自然状态。例如，按工业、居住、交通等建设用地占国土总面积比重这一开发强度来衡量，日本只有8.3%，德国只有12%，荷兰只有13%，人多地少的香港地区也只有25%。当前我国工业化、城镇化进程明显加快，必须合理规划国土开发，引导不同区域产业相对集聚发展、人口相对集中居住，这有利于促进经济社会和人口资源环境相协调，促进生产要素空间优化配置和跨区域合理流动，形成区域分工协作、优势互补、良性互动、共同发展的格局。

　　做好主体功能区规划工作是加快转变经济发展方式的必然要求。目前，资源与环境状况对全国以及各地经济发展已经构成严重制约。例如，一些地区超强度开发，一些城市“摊大饼”式地发展，超过了当地资源环境承载能力。全国656个城市中，有400多个城市缺水，110个城市严重缺水，水资源制约十分突出。又如，一些地方开发区设置过多过滥，城镇建设遍地开花，不仅侵占了大量良田，而且造成城市结构和经济布局的扭曲。全国耕地面积已从1998年的19.45亿亩降至2006年的18.27亿亩。还要看到，我国人均资源短缺，资源分布与经济分布不一致，能源储量主要在西北地区，而能源负荷则主要在东南地区，资源和产品长距离运输的成本比较高。此外，在一些重要生态功能区、生态脆弱地区、风景名胜区，也存在盲目开发的现象，造成河湖干涸、土地沙化、生态退化，使国家和地区生态屏障遭到破坏。全国水土流失面积已经占国土总面积的37.1%，沙化土地面积占18.1%。这种状况继续下去，势必影响可持续发展，影响中华民族的未来。编制主体功能区规划，可以根据经济、人口、资源和环境条件优化经济布局，合理发挥不同区域经济发展、人口集聚、社会事业和生态保护的功能，有利于促进经济发展方式转变，提高资源空间配置效率，实现集约节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。

　　做好主体功能区规划工作是促进公共服务均等化的有效途径。我国区域发展的差距，不仅表现为各地区人均可支配财力的不平衡，而且表现为人均公共服务的差距。东部、中部、西部地区人均GDP的比例约为1∶0.48∶0.41，人均财政收入及人均地方财政支出的比例差距大。长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大都市圈，经济总量约占全国的36%，而常住人口只占全国的15%左右，与中西部地区相比，人均收入和人均财政收支差距甚大。同时，由于城乡二元结构以及体制、政策等方面原因，流动劳动人口及其家庭享受不到就业地提供的公共服务，也导致了差距拉大。推进形成主体功能区，就是要坚持以人为本，通过经济合理布局、资源合理利用、人口合理分布，促进区域均衡发展，逐步实现公共服务均等化，最终实现共同富裕。

　　做好主体功能区规划工作是保持经济平稳快速发展的重要措施。当前，一些地区仍然存在盲目攀比、重复建设、产业结构趋同等状况，不利于产业结构和布局结构的优化，不利于经济增长质量和效益的提高，不利于地方和全国经济又好又快发展，加强和改善宏观调控的任务繁重。而我国地域辽阔，各地发展条件和发展基础差异较大，发展的阶段和发展中存在的问题也不尽相同，宏观调控不能一刀切。如果不考虑地区的特点和差别，用同一标准去衡量各地发展，评价就难以做到客观公正；用同一政策去指导各地发展，措施也往往缺乏针对性和有效性。推进形成主体功能区，有利于按照区别对待、分类指导的原则，明确各区域的主体功能和发展方向，有针对性地制定区域政策、实行绩效评价，从而有利于促进区域科学发展、和谐发展、协调发展。

　　二、明确编制主体功能区规划的指导原则和主要任务

　　编制主体功能区规划的工作自2006年7月开始启动，已经取得了很大进展。国务院有关部门成立了专门的工作领导小组，组织开展了资源环境评价等基础研究工作，研究起草了推进形成主体功能区的基本思路，拟定了编制规划的指导意见，初步形成了国家主体功能区规划的提纲，并在8个省（区、市）开展了省级层面主体功能区的先行研究工作。这为编制好全国主体功能区规划打下了好的基础。进一步做好主体功能区规划编制工作，要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，加快转变经济发展方式，加大经济结构调整力度，进一步实施区域发展总体战略；按照以人为本、全面协调可持续发展的要求，客观分析和综合评价国土空间，科学划分主体功能区的数量、位置和范围，合理确定主体功能区的开发方向、调控原则和区域政策，谋划好未来经济布局和人口分布的基本格局，促进经济社会又好又快发展。

　　（一）主体功能区规划编制要力争做到三个结合。

　　一是坚持开发与保护并举、把保护放在更加重要的位置。根据主体功能定位，确定区域发展的方针，重在合理开发利用和保护资源、保护环境。禁止开发区域，要以生态修复和环境保护为首要任务。限制开发区域，要实行保护优先，合理开发。优化开发和重点开发区域，也要注意加强生态环境保护。各类区域都要在保护好资源环境的前提下，增强自我发展能力，促进科学发展。

　　二是坚持利用市场机制与加强政府调节相结合。充分发挥市场配置资源的基础性作用，重点开发、优化开发区域主体功能的形成，主要依靠市场调节，政府综合运用经济和法律手段，引导市场主体合理开发。禁止开发、限制开发区域，更多地体现国家战略意图，政府应完善法律法规和区域政策，合理配置公共资源。

　　三是坚持局部利益与全局利益相结合。调动中央和地方两个积极性，做到局部服从全局，全局兼顾局部。全国主体功能区规划由国家和省级两个层面的规划组成，分国家和省级两个层次编制。国家层面规划只划定少部分陆地国土，而且主要针对禁止开发和限制开发区域；省级层面规划划定其余大部分国土，明确四类主体功能区。

　　（二）编制全国主体功能区规划，重点要做好以下工作。

　　第一，客观分析评价国土空间状况。认识国土空间，是规划国土空间的基础和前提。要充分利用各种先进技术手段和已经掌握的各种资料，对各区域可利用的资源、环境容量、发展优势和潜力、薄弱环节和约束条件进行全面分析，在此基础上进行综合评价，为确定主体功能区提供依据。要科学制定分析评价的指标体系，主要考虑三方面因素：一是资源环境因素，包括可利用土地资源、可利用水资源、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危害性、环境容量、地质状况等；二是现有开发密度因素，包括经济发展、工业化、城镇化、人口聚集与资源环境的适应程度等；三是发展潜力因素，包括科技教育水平、区位条件、国家或地区的战略取向等。要考虑地区之间的差异和特点，各地在综合分析评价时，可以参照国家统一的指标体系，补充必要的分项指标。

　　第二，科学划分主体功能区域。总体上讲，国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，可以考虑确定为优化开发区域；资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，可以考虑确定为重点开发区域；资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好的区域，关系较大范围生态安全的区域，可以考虑确定为限制开发区域；依法设立的各类自然保护区域，可以考虑确定为禁止开发区域。不同区域主体功能的确定，要深入贯彻落实科学发展观，体现转变发展方式、优化经济结构、增强自主创新能力，提高发展的质量和效益，加强生态环境保护和建设等要求。根据不同地方资源环境等条件，把握好不同主体功能区的比例，合理控制优化开发特别是重点开发区域的数量和范围，把绝大部分国土用于保障农产品供给安全和生态安全，确保全国18亿亩耕地、16亿亩基本农田的“红线”。

　　在区域划分和规划编制中，还应认真研究不同区域资源开发的时序问题。有的地区要加快推进经济转型，及时发展接替产业；有的地区要认真做好前期工作，加强资源战略储备基地的建设。

　　第三，健全和完善国土规划体系。主体功能区规划是国土开发战略性、基础性、约束性的规划。要改变过去各种规划相互独立、衔接不够的状况，以主体功能区规划为基础，以国民经济和社会发展规划为依据，以城乡规划和土地规划为支撑，逐步建立起定位清晰、功能互补的国土开发规划体系。主体功能区规划的编制，要以其他相关规划为参考，同时应为编制其他相关规划提出方向性、指导性和约束性的要求。比如，主体功能区规划要统筹区域内经济布局、社会事业、人口分布和城镇发展大的格局，为国土开发划出一个基本框架，为城乡、土地等相关规划提供基础。

　　第四，研究制定主体功能区的配套政策。推进形成主体功能区，关键靠政策支持。以基本公共服务均等化为目标，研究制定适应主体功能区要求的公共财政政策，特别是要完善中央和省级财政对限制、禁止开发区域的转移支付制度。研究制定相关投资政策，根据不同区域的主体功能，逐步明确政府投资的重点，支持公共服务设施建设和生态环境保护、发展能力建设、创新能力建设等，并对社会投资加以引导。研究制定相关产业政策，引导不同区域提升发展水平、加强产业配套能力建设、发展特色经济。研究制定相关人口政策，引导一些区域更多地吸纳外来人口定居落户，一些区域逐步自愿平稳有序地转移人口。还应研究制定分类管理的土地、环保等政策。科学的评价体系和绩效考核，是实施主体功能区规划的重要保障。按照不同主体功能区发展的要求，制定各有侧重的绩效评价体系和考核办法。

　　三、落实编制主体功能区规划的工作要求

　　编制全国主体功能区规划是一项系统工程，涉及面广，技术要求高，政策性强。按照《意见》的要求，国家主体功能区规划和省级主体功能区规划要在2008年编制完成。各地区、各部门应进一步统一思想，提高认识，加强领导，密切协作，按照国务院的统一部署，按时间进度高质量地完成编制任务。

　　加强领导。各省级政府要从全国发展的大局出发，从本地长远发展的大计出发，把编制主体功能区规划工作摆上重要议事日程，加强领导，明确责任，统筹协调，狠抓落实。有专门领导具体负责这项工作，建立专门的领导小组和工作班子，细化工作方案，精心组织编制。加强相邻地区之间配合和沟通，做好主体功能区规划的衔接。

　　强化协调。国务院有关部门应根据自身职能，加强协调配合，共同做好规划编制工作。发展改革部门牵头组织规划编制工作，并研究制定相关投资政策、产业政策。财政、国土、环保、劳动、人口计生、公安等部门研究制定相关财政、土地、环保、劳动、人口等政策。其他各有关部门积极做好配合工作。全国规划编制工作领导小组按照国务院赋予的职责，协调解决好规划编制中的重大问题。同时，加强对地方规划编制工作的指导。

　　深化研究。主体功能区规划编制是一项创新性很强的工作，必须深入研究、科学制定。应广泛动员自然科学、社会科学等多学科力量，充分借鉴国外先进经验，深化对主体功能区基础理论、评定方法、政策措施和体制机制等方面问题的研究，更好地指导规划编制。深入基层调查研究，了解情况，解决问题，努力提高规划的科学性和有效性。规划编制中遇到的重大问题，及时向领导小组和国务院报告。

　　创造条件。国务院各有关部门、各省级政府应选配知识结构好、业务能力强的骨干，组建得力的规划编制队伍。加强相关培训工作，提高规划人员的素质和水平，为做好编制工作提供人才保障。根据规划编制工作任务，在本级财政预算中安排必要的经费，保证编制工作顺利开展。

　　广泛宣传。推进形成主体功能区，事关国家长远发展，事关人民群众切身利益。应坚持正确的舆论导向，通过多种方式大力宣传编制主体功能区规划的重要意义和紧迫性，宣传规划的指导原则、重点任务和政策措施，在全社会形成广泛共识，得到广大人民群众的理解和支持。

　　推进形成主体功能区工作，任务光荣而艰巨。让我们紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，全面落实党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以饱满的热情、科学的态度、扎实的作风，认真做好全国主体功能区规划编制工作，不断开创区域协调发展的新局面。